──劉志偉、柯志明《戰後糧政體制的建立與土地制度轉型過程中的國家、地主
與農民(1945-1953)》讀後有感
首先必須說的是，1949年12月國府中樞播遷來台後，國府與國民黨實質上
已是個資源與實力全失的空心大佬倌，但為了維持顏面以鞏固統治正當性──尤
其是鞏固其在做為其統治軍政力量來源的渡台外省籍軍民之間的統治正當性，
以免渡台軍民了解「反攻無望」的殘酷真相後會因思鄉情怯而出現投共返鄉情
緒，將使國府在台統治面臨全面瓦解的危機並使中共渡海解放台灣以完全結束
內戰的意圖有可能實現──國府遷台後遂展開對中國近代史的全面改寫，透過歷
史論述的改寫與再論述而建構以蔣中正國府中央系統為具備道德正當性的統治
正統的中國近代史，像是孫文與蔣中正、何應欽等三名軍官的合影照片便被修
改成只有孫與蔣兩人的合照以隱喻由孫到蔣一脈相傳的革命傳承，實則，孫文
選擇的政治繼承人應是為其書寫遺囑的汪兆銘，汪在長年被蔣刻意排擠後於抗
戰初期在河內發表「豔電」而與侵華日軍合作建立汪偽「國民政府」，深知孫
文晚年思想左轉的遺孀宋慶齡則被蔣排擠而難於在國民黨內發揮政治影響力，
宋此後長年同時被中國國民黨與中國共產黨選舉為中央委員。
然而，國府遷台後對中國近代史論述的改寫甚至於簒改卻透過國家教育體
制的歷史教育甚至於國語文教育而在台灣廣為流傳而被許多人不加思索地視為
真實並做為他們思考、分析中國近代史與戰後台灣史的參考座標系統，不論是
支持或者否定這些國府有目的地改寫的歷史論述，包括許多「愛台灣」的「本
土派」歷史研究者的歷史視野均受到國府歷史論述的高度侷限與框架卻不自知
，例如在看待中共與國共內戰的歷史觀點上，許多所謂的本土派歷史學者依然
高度承繼了國府史觀而未能如美國歷史學者般以較超然宏觀的歷史視野來看待
分析，於是這些高度反國民黨而愛台灣的所謂本土派歷史學者卻吊詭地成為了
台灣史學家陳芳明所稱的國民黨反共教育的最忠實信徒而全不自覺。
在台灣戰後土地改革方面，國府則宣傳是沿續孫文革命時的「平均地權」
主張和三民主義中民生主義「耕者有其田」主張而在台推動土地改革以照顧弱
勢並提高農民耕作生產的積極性以提高糧食生產，實則，出身地主紳商的西山
會議派等國民黨右派勢力暗殺廖仲愷等國民黨左派人士後，在國共合作北伐途
中復因恐懼中共在各地發動的土地改革等工農運動而擁立北伐軍總司令於南京
另立黨中央以對抗當時與中共合作的國民政府主席汪兆銘，自此以後，以蔣中
正為首的國府中央與地方各系統勢力可以說一直是一個「地主軍紳政權」，早
已不是劉、柯文中提及的秉持著耕者有其田的理想與小農結盟，恰恰相反，國
府自1928年清黨和北伐成功後就一直是一個與大地主結盟的政權。
在台推動土地改革政策過程中也處處可見其對土地改革缺乏真正熱誠，像
是劉、柯文中便提及「台灣省地政局長沈時可一九五一年底赴日考察日本戰後
土地改革成果時，則將重點放置於日本土地改革過程地主階級遭逢的權益受損
與不公平的問題上，期望未來台灣實施限田時也能保障地主階級的權益」，而
最後也僅做到有限度地「限田」而未能進一步做到「耕者有其田」。此外，國
府接收之初並未積極地重建日本殖民時代後期用於壓抑地主勢力和增加米糧生
產的業佃會等護佃機制，放任地主收取的土地收益佃租租率由1937年的五成左
右上升到1945年的六成左右，並由日本殖民時代晚期的「現金租」恢復為戰後
通膨嚴重、貨幣急速貶值情勢下對地主較有利的「實物租」，而當國府為了徵
收內戰軍需的軍糧而增加對土地生產剩餘的各種稅賦徵收時，同樣地放任理論
上必須承擔相關土地稅賦的地主轉嫁負擔給佃農，致使國府對單位面積水田產
出搾取的擴張幅度實際上低於地主主地收益增長幅度，1945-48年間單位面積
水田產出之中，國府透過稅賦分配到的比例增加了3.43%，地主階級則增加了
10.22%，而佃農階級卻減少了13.65%，可以說，國府不但放任地主轉嫁軍糧
等的稅賦徵收而甚至放任地主於此同時進一步增加地主本身對佃農生產剩餘的
搾取，凡此均顯示國府初期不但未透過保護佃農利益來打壓本省籍土地菁英的
經濟基礎，反而放任本省籍土地菁英加強其對土地收益的搾取，這反映了國府
做為一個地主軍紳政權的性格，即便是到淪陷多年的台灣接收的國府官員，由
於大多出身地主紳商階級，對於與自己家族土地利益無關的台灣也不願推動土
地改革甚至不願簡單地保護佃農，原因不外乎當時中共已在中國各地推動比起
抗戰時期的「二五減租」更激烈的土改運動以便開始整肅地主並鞏固統治，來
台接收的國府官員自然不願意在國統區台灣也推動土改造成土改風潮在中國國
統區各省全面擴散而影響其既得利益。
基於這樣子的歷史事實，可見國府在1947年的二二八事件後仍然放任台灣
土地菁英擴大其對佃農的搾取，而即使到了1951年在台展開全面土地改革時，
國府相關官員考察日本土改經驗時也強調要保障地主權益，而或許因為二二八
事件後台灣族群關係趨於敏感，中國土地改革學會也主張「為顧及本省特殊情
形」應讓地主保留一定面積的出租耕地，而最後的所謂「耕者有其田」政策也
未能消滅地主階級而僅採取「限田」的政策，凡此均顯示國府推動土地改革的
目的應非為了二二八事件後透過土地改革等手段打壓本省籍土地菁英的經濟基
礎。
國府遷台後在台推動土改背後動機主要應該是檢討國府大陸時期失敗的經
驗，亦即中共自北伐與清黨後就一貫地透過土改來爭取群眾支持，抗戰時在中
共控制的華北解放區也持續地透過土改來清除親國府地方勢力，抗戰時因顧慮
必須爭取各方勢力支持以共同抗日，中共採取較溫和的「二五減租」而僅在中
共控制力較強的根據地或者地主逃亡大西南之地推動較激烈的土改分田，戰後
中共加強其土改運動而推動「耕者有其田」的全面土改分田並清算地主以鞏固
中共在所控制解放區的統治力量和群眾支持，此外，戰後中共更在東北等地推
動更激烈的土改政策，因而即使軍事上一時敗於國府而退出南滿，但國府在南
滿卻僅能控制大城市與鐵路等交通要道的點與線，廣大的南滿農村地區則因土
改造成的民心向背效應而仍在中共勢力牢牢掌握之中，山東剿共戰事更因國府
組織「地主還鄉團」以刻意謔稱「耕者有其田」（將分田佃農活埋至僅頭部露
出地面後以犁耕過而使斬斷其頭頸）的殘酷虐殺手段試圖奪回自抗戰時起便在
中共歷次土改運動中早已改由農民所有的土地而激起農民憤而全面倒向中共，
儘管當時蔣中正手諭承諾土改後土地所有現狀，但大多出現地主家庭的國府中
央與地方軍系各級軍官自然不可能改革自身的既得利益而並未依令執行，國府
動員七十萬大軍進攻山東，占領七十餘城旋復又失去七十餘城，七十萬大軍全
軍覆沒，國府軍在山東與東北的慘敗，除了主事者陳誠配合國府軍事整編會議
決議的裁軍復員政策而拒絕接納親國府的山東游擊隊與東北偽滿軍以便防範各
地非中央軍系的地方軍政勢力再起卻反而使得許多久經戰陣的基層士兵與軍官
因失業後無以為生而倒向中共外，中共長期的土地改革政策使得農民等基層群
眾倒向中共更是重要因素，許多曾參與內戰的國府將領均曾回憶，抗戰時各地
人民出錢出糧出力主動支援國府軍隊，但內戰時國府軍連找個當地農民幫部隊
帶路都不可得，土地改革造成的民心向背效應對於國府在國共內戰中的全面崩
盤乃是極關鍵甚至是最關鍵的因素。
國府戰後在大陸與台灣各地推動成效甚微且實際執行率頗低的土地改革政
策像是1946年7月起推動「二五減租」，主要的原因無非是因當時中共已在各
地推動更激烈的土改分田肅清地主等土地改革運動，國府於是只得仿效中共抗
戰時期的「二五減租」政策以做為緩和各地租佃矛盾的手段並防止農民轉向中
共，惟因清黨後國府各地各級軍政官員多為地主階級出身而即使是溫和的減租
都難於真正落實推動，而對於以各種手段規避減租的地主也罕有處罰，1947年
起開始在台灣各地推動的減租運動招到地主以惡意加租、撤佃等手段加以抵制
，佃農一再陳情要求政府介入以貫徹三七五減租但國府卻從未認真處理。由於
1950年6月韓戰爆發後美國對台軍援轉而積極，一時間國府似乎反攻大陸有望
，1951年6月推動《耕地三七五減租條例》和1953年1月推動《耕者有其田條
例》立法以推動三七五減租、公地放領和耕者有其田的所謂土改三部曲時，便
受到許多具有大陸各省地主背景的外省籍老立委的強力反彈，其原因無非擔心
一旦國府在台灣推動土改則將來反攻大陸後勢必也將在大陸各地推動相同的土
改政策而使其不可能奪回其土地利益，顯示了國府在台土改政策並未受到外省
籍軍政人士的全面支持以打壓本省籍土地菁英，卻反而受到同樣出身土地菁英
的外省籍軍政人士的高度反對。國府最後的土改政策方案乃由受美援支持的農
復會主導，於1951年9月起展開「地籍總歸戶」並於1953年起推動所謂的「耕
者有其田」，但其實最後僅實施了針對「私有出租耕地」的「限田」措施，行
政院長陳誠並指為「顧及事實與政治關係」將以「限田」做為整個土地改革政
策的終點而不再推動更激烈的土地改革政策，地主仍可保留中等水田三甲或旱
田六甲的私有出租耕地，其餘以七成實物債券搭配三成公營事業股票分十年償
還為補償金加以徵收分配。
至於國府在台的「限田」土地改革方案的政策細節則主要是由農復會和地
政局等相關官員參考戰後美國透過東京盟軍總部 (GHQ) 強迫被佔領國的日本
政府依美國經濟學家提出的土地改革方案所推動的日本戰後土地改革方案，而
美國透過東京盟軍總部要求日本政府推動的日本土地改革顯然目的在於考量東
亞冷戰下日本做為西方集團前哨的戰略位置重要，而日本自明治維新後又保留
了許多封建領主地主等的土地菁英而存在著租佃階級矛盾，為為反共防左而防
止日本共產黨等左翼勢力利用租佃階級矛盾煽動革命風潮因而要求日本政府透
過土地改革來緩和社會矛盾以遏制左翼勢力崛起。歷史總是充滿了反諷，主要
由戰前右派財閥地主既得利益勢力組成的日本自由民主黨（自民黨）與其所建
立的極度保守的「五五體制」，最後竟因為美方強迫推動的土地改革而得以熬
過戰後日本民生凋弊下風起雲湧、此起彼落的左翼革命浪潮在日本民間建立其
基層群眾支持與統治正當性基礎而能一黨獨大長期執政，而大陸時期本為地主
軍紳政權的國府也因為檢討大陸時期對中共鬥爭失敗的慘痛經驗而參考日本土
改方案在台灣推動土地改革，最後竟也因為土地改革而在台灣基層社會獲取相
當程度的支持並剷除有利左翼勢力發展的社會矛盾土壤而得以維持國府在台長
時期的威權統治，最終更因此得到喘息的機會而得以在日後推動其政權的本土
化與民主化，搖身一變成為建設華人世界第一個民主政治的「改革者」並自我
宣傳是實踐孫文「平均地權」理想的「農民利益照顧者」。
部分台灣史論者認為國府在1949年以後陸續推動的土地改革政策乃是為了
在經濟上打壓本省籍土地菁英，然而，考察上述的歷史事實可以發現，當時國
府推動土地改革政策的動機應與打壓本省籍土地菁英無關，其目的其實在於「
反共防左」，畢竟，1949-1953年間的國府遷台早期，國府一心認為反攻大陸
有望而從未認真看待本省籍菁英，並未有台灣本土軍系足以和國府中央軍抗衡
的台灣本土菁英在當時國府高層的眼裡是無關緊要而稍加覊糜即可的不足為懼
的薄弱地方勢力，國府當時各項政策忽略本省籍人士感受的問題是存在的，但
既然無視而不以為懼則也無必要加以刻意打壓。國府上下渡台初期的心理狀態
接近抗戰時退往重慶時的國府而認為不旋踵就要反攻大陸還都南京，國府在重
慶時期並未透過土地改革等手段來壓抑四川地方勢力以加強控制，而當時與同
在大西南地區的雲南省主席龍雲的衝突主要乃因龍雲手控滇省地方本土軍系的
軍事力量且一度欲與汪精衛政府合作而對國府造成具有軍事實力的威脅，而龍
雲在抗戰結束後的1945年10月3日被中央軍系的滇緬遠征軍司令杜聿明圍攻並
解除武裝後，國府除改派同屬原滇軍系的盧漢為雲南省主席外也並未採取土地
改革的手段來根本瓦解滇軍系，可見，國府一則真正忌憚者主要是具有地方本
土軍系軍事力量者而非台灣土地菁英般從未具有本土軍系軍事力量者，二則國
府對所忌憚的本土軍系實力者也從未透過土地改革手段來將整肅範圍擴及基層
社會──畢竟，這些基層社會的土地菁英與國府中樞軍政官員實際上乃是系出於
相同的地主紳商既得利益社會階級，三則國府遷台初期並未有在台灣久待的打
算因而並無必要考慮本省籍與外省籍菁英相對經濟力量差異的問題，四則土地
改革後的土地分配絕大多數流向原本耕種的本省籍佃農而未大量流入外省籍人
士所有，因此，總結來說，國府在1949-1953年間在台灣推動土地改革政策的
真正動機雖然並非國府聲稱的「照顧弱勢」但恐怕亦非部分本省籍菁英主張的
「打壓菁英」，而是與戰後美國在日本與南韓推動的由美國經濟學家研擬的土
地改革政策一樣，乃是當時國共內戰與東亞冷戰格局下的「反共防左」策略，
其說不出口的真正目的在於透過土地改革來緩和租佃矛盾等社會矛盾並化解潛
在的社會革命浪潮。
土地改革後，許多仍保有大量土地的本省籍土地菁英士紳轉而與國府合作
以獲取各種特許利益，其中許多最終轉化為國民黨在各地的地方派系勢力以及
國民黨選舉動員時的地方「頭人」，這些由舊地主轉化而來的國民黨地方派系
勢力在各地長時期牢牢掌握著農漁會及其信用部等地方政經網絡資源－－由此
可見，自大陸時期起就具有強烈地主軍紳政權性格的國府並未透過土地改革徹
底瓦解台灣本省籍土地菁英並將之趕出歷史舞台，卻反而在有限度的「限田」
土改後就轉而與本省籍土地菁英緊密結合並給予其諸多的特許利益以取得其協
助而得以建構國府在台灣各地的地方基層組織力量；然而，也有少部份土地菁
英轉而投身民主運動與台獨運動，由於國府的土地改革政策最終僅以有限度的
「限田」為其終點而並未推動全面的土改分田而完全消滅舊地主階級的經濟力
量，這些轉而投身民主運動與台獨運動的舊土地菁英一如各國推動威權體制轉
型的資產階級一樣具有相當的經濟基礎且其改革主張也是具有濃厚資產階級色
彩的溫和自由派改革，而由於國府在台推動土地改革的手段是較為溫和的由政
府徵收分配的方式，並未如中共推動土改是發動基層佃農鬥爭毆殺地主，土地
改革中自地主菁英處得到土地的台灣農民由於未參與對地主的鬥爭毆殺而對舊
地主菁英未有極端恐懼報復的心理情結，許多農民反而由於過去租佃關係而對
於這些土地菁英有所同情，這些轉而投身民主運動與台獨運動的本省籍土地菁
英於是有了在台灣土地上發展其力量的可能，這股力量在日後復與1980年代的
工農運動和消費者運動等社會運動結合且又與體制內的溫和改革派相互激盪競
合，最終在台灣成就了華人社會第一個民主政治並經歷兩次政黨輪替的鞏固而
日趨成熟。
台灣歷史一如南韓歷史，在內戰與冷戰的時代有過許多血跡斑斑的傷痕，
由於陳儀接收政策不當造成的二二八事件後兩年國府就在台推動土地改革政策
，對於剛脫離長達五十年的日本殖民統治而對中國近現代史複雜脈絡無從理解
的本省籍台灣人民而言，很自然地會聯想土地改革政策是否是又是國府針對本
省籍菁英的經濟打壓並因而加深省籍情結，然而，爬梳歷史的細節，我們發現
事實或許遠比國府官樣文章所願意承認的或者本省籍菁英所能夠想像的情節更
為複雜。
大家好
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