閱讀這篇文章前，請先猜一猜，人類基因體計畫 (human genome project) 最
開始是由哪一個美國政府單位出資的？
答案是：美國能源部。
是的，請不要懷疑你的眼睛，也不用懷疑作者打字手滑，就是美國能源部。接下來
一個自然的問題便是：為什麼能源部這麼閒要管到人類基因圖譜定位去？原因是，在這
個計畫開始的一九八四年，以及接下來的九○年代，油價已經不斷下降至歷史低點，新
能源的開發不再那麼急迫，然而，已經成立了的美國能源部總得替自己找個生存下去的
理由，除了向來被詬病的，不斷地創新不必要的像是分區油價等管制而使得汽油零售價
提高這種沒有意義的功能外，它得有更重要的理由讓這個卡特總統胡亂成立的單位不要
被裁撤。
這個故事和本文的標題有什麼關係呢？大有關係，因為這個例子清楚地顯示了，不
當的政府介入形式的危害之一，也就是成立了新的政府單位，而政府單位不像企業，無
法在一個單位失去重要機能時讓它倒閉或破產清算，反而是這些政府單位會想辦法替自
己找到新功能，繼續消耗政府預算，有時候是像這個例子裡的，找到與本業幾乎完全無
關的新項目來花錢，但有時候，它們會去找一些與本業相關的，像是明明沒有國道可以
再興建的國工局，就一直很希望能興建蘇花高，以求不要被併入高工局拓建處。
然而，總有些情況下，市場失靈而使得社會總體福利蒙受損失，也就是當某些財貨
或勞務的市場具有下列特性之一時：公共財、外部性、資訊不對稱以及獨佔力量；或者
，正因為市場運作得太好了，以至於一部份公民生活於過低的生活水準之下，像是產業
升級使得生產過程的自動化程度提高而勞動力需求減少，使得勞工失業，或者使得技術
性工作變成酬勞較低的非技術性工作。當這些情況發生時，為了增進社會福祉，維持社
會穩定，便需要一定程度的政府介入。
首先要回答的是，社會穩定的確是一項重要的社會資本。大量失業和貧富差距過大
造成的社會壓力，很可能會造成社會動盪不安──根據經驗，基尼指數大於0.5的國家有
極高的機會發生社會動亂，而社會動盪將接著影響經濟與社會生活的水準。此外，我們
都知道，在一個不穩定的社會，由於社會互信的不足，銀行提供各種信貸的風險自然會
提高，因而貸款利率必然提高，從而使得利潤率低於這個利率水準的產業都無法發展，
這將會進一步造成經濟發展困難、就業情勢改善遲緩以及社會安定性的進一步惡化。也
因此，社會穩定做為一種社會資本，的確是需要政府介入的。
因此，我們就會來到這篇文章的核心議題，也就是在確認什麼樣的社會或個人問題
需要政府介入後，我們必須思考，什麼樣的介入方式才是符合成本效益法則而且又能夠
確實達成最初採取介入政策所欲解決的問題？
經過上述標準的檢證而確定了一項社會或個人議題值得政府介入後，政府介入的方
式非常多，但可以粗略地區分為經過設計的間接介入和粗暴的直接介入兩種。舉一個例
子，因為產業轉型造成的勞工失業問題，政府可以採取某種盧德主義式 (Luddism) 的
政策，直接拿納稅人的血汗錢去補貼不具競爭力的產業，以極高的代價維持這些產業的
就業機會，就像美國的鋼鐵與農業補貼政策，或者，政府也可以採取較為靈活而有效的
政策，一方面鼓勵產業升級，另方面則以社會安全網及職業訓練來協助因此失業的勞工
在維持基本生活水準之餘也準備好尋找不同類型的新工作機會。
一個良好的政府介入政策應該是在研究相關市場的實際情況後，透過細膩的制度設
計與介入政策規劃，以符合市場法則的合理而合乎成本效益原則的方式來間接地透過租
稅誘因或設計良好的補貼政策來調節市場運作過程產生的問題，而不是以某種官僚主義
式的直接介入來粗暴地干預市場運作，因為這其實是一種暴政、苛政，除了展現政府官
員好像很有權力、小官僚好像比人民還偉大什麼都要管之外，就只會製造更多不具生產
效率的公務員職位來讓長官看起來可以管很多人很威風，然後這些公務員不時還可以利
用執行所謂「管制」、「管理」政策的機會上下其手中飽私囊，就像某些開賓士車的河
川巡查員，但是，就是不會產生任何社會福利的增加，甚至會造成嚴重的社會福利淨損
失。
政府採取粗暴的直接介入政策失敗的例子太多，有興趣的朋友可以閱讀一些相關的
著作。政府直接介入政策達成的成效之少，成本之大，而所成立的政府單位在功能不彰
後卻無法像民間企業般被快速地處理掉所消耗的政府預算之多，著實令人髮指。再舉一
個例子，經過某些「聰明」的教育改革後，美國在中小學生人數增加不到一成的情況之
下，增加了11%的教師，但可怕的是，竟然增加了44%的督學，然而，經過這麼一折騰，
美國的公立學校教育至今依然令人詬病。為什麼？因為這些改革並沒有處理最根本的問
題：教育提供者並不會感受到來自消費者（也就是學生及家長）對於教學品質的壓力，
但他們的考績和升遷卻操之於校長與督學之手，而校長的前途則操之於督學，請問，這
樣子的市場，教育提供者會競逐督學的關注，還是競逐學生與家長的肯定？而督學或者
各級政府教育行政單位，又真的是學生與家長追求高品質教育的完美代理人 (perfect
agent) 嗎？還是其實是追求其本位主義與個人利益為主？經濟學者對此便提出了教育
券的政策，以刺激教育提供者必須競爭其教育服務的終端消費者的肯定與選擇，而不是
以老大心態對待學生，甚至利用各種校園工程來貪污腐敗。而既然在教育券制度下教育
提供者必須直接面對消費者的選擇，自然會有足夠的誘因與動機去改善教育品質與校園
文化，而不用政府再支出大量成本聘用過量的督學了。
台灣政府類似的情況就更多了，舉例而言，過去為了發行愛國獎券，省政府內部成
立了相應的單位，但後來愛國獎券停止發行了，這個單位卻怎麼也廢不掉，最後是拖到
了精省時才一併處理掉。其他例子大家生活中比比皆是，可以自行補充。
政府採取間接介入方式的好處是，一時性的問題只用一時性的方法來處理，長期性
的方法可以採取輔助市場發展的方式來處理，而不必成立一堆消耗經費又尾大不掉的政
府單位。舉例來說，當今失業率提高，如果採取發放食物券的方式，則這個政策不用增
加政府人力而且等到問題減少或消失時就可以停止發放，然而，如果政府出資雇用人員
成立救濟站，則最後的結果便是等到問題減少或消失時，這些已經設立的機構和相關人
員根本很難被處理掉，還會找理由讓自己生存下去，其中當然也包括了賄賂有決策權力
的政府高層。而這樣子的例子，在台灣醫療體系的某些長期被視為一種浪費的單位裡，
也曾發生過，包括賄賂政府官員等等手段。至於有人擔心食物券會不會被濫用於購買香
菸等傷害健康商品，我想，這是可以透過制度設計來解決的，像是食物券以某種類似I-
cash卡的方式發放而限制其可消費品項僅有生活必需品，香菸等商品則限制使其根本無
法刷卡。
因此，值此政府即將推動老人長照保險政策之際，由於大家都知道老人長照勢必很
快就虧損而且根本缺乏基礎設施與人力的支持，個人認為，如果面對基礎設施問題時，
應該以提供接受長照補助老人某種長照券或其他形式的補助以補貼其對老人長照的願付
價格（購買能力）與老人長照服務的市場價格間的差距，從而促進民間長照產業自然發
展起來為較佳的政策方向，而如果非得要快速有政策效果而希望政府投入基礎設施時，
應該將既有的利用率極低而效率極差的政府醫療單位如署縣市立醫院、榮民醫院、榮民
之家、甚至是地方衛生所轉型並使之私有化或法人化而與各地區效率較佳的私有醫療院
所結合，增加長照相關資源像是提供居家照護的護理人員、復健師與營養師，而減少、
裁撤與老人長照無關且長期以來無法自負盈虧的各種醫療科別，將這些無效率的、過去
錯誤政策產生的歷史遺產轉型，使之重新再利用於老人長照服務的提供上，而不是再去
成立新的政府機構，造成政府財政的更大負擔。
以同樣的原則來分析偏遠地區醫療資源不足問題，便會發現，在健保開辦後，偏遠
地區民眾對於醫療服務的願付價格已經在健保第三方付費下達到一般的市場價格水準，
然而，由於偏遠地區的生活品質相對較差，對於醫護人員而言，即使薪水收入相同，但
生活品質相對較差，造成前往偏遠地區服務的醫護人員感受到的個人總效用(total
utility)較低，也因而較不願意前往。由於生活品質與經濟所得的效用間存在著無異曲
線的彼此可替代關係關係，這個問題應可以由政府提供一筆固定津貼的方式來招募醫護
人員前往，比如說，如果一般都會區開業醫師可以取得每月二十萬元的收入，則透過政
府津貼每月二十萬元以所得增加的效用補償其在生活品質方面損失的效用，再加上其在
偏遠地區在健保給付下制度下不受制於當地民眾所得水準的看診所得，如此將使得前往
偏遠地區服務的醫師取得每月四十萬元的總收入，便可使其個人總效用接近在都會區開
業的醫師。然而，若是依賴陪養公費醫師的方式試圖為偏遠地區提供醫療，則因為年輕
醫師要另外加計攤提生涯機會成本的可能損失，便非得有更高額的津貼以彌補這方面的
損失不可，政府又必須付出培訓期間的所有成本，並不符合成本效益原則，更會造成年
年爭論不休的無聊陳年問題。以台灣醫界的現況而言，甚至有許多醫師因為過度擴張所
開立醫院或聯合診所服務與設施而必須與國合會簽約前往海外服務償債，此外，也有許
多年近六十的老醫師不時苦於服務量萎縮或體力不堪長時間手術，像這樣子的津貼應該
是有高度吸引力而能夠吸引許多有豐富臨床經驗的醫師帶著半退休的遊山玩水心情輕鬆
前往服務幾年的以待退休，不但較有服務意願與動力且因臨床經驗更多而品質較佳，也
符合自由市場減少政府力量直接干預的原則。
同樣的，政府介入DRAM產業整合的方法便很好，也就是政府出資補足民間企業的資
金問題，但由熟悉產業的民間公司出面整合，政府只保留部份的影響力，因為如此一來
如果成功則政府可以獲得部份利潤，而如果失敗，則政府最多就是損失那筆資金而已，
不會像成立國營DRAM整合產業般，即使失敗了，還是得養著一大群失去功能的高技術性
國營事業員工而成為另一個財政黑洞。
以同樣的原則來檢視前些年推動的限用塑膠袋政策，便會發現它是一個窒礙難行，
註定會失敗的政策。它的立意是良善的，也就是減少難以生物分解的塑膠袋的使用以減
少垃圾量和促進環保，類似的政策在許多歐洲國家也行之有年。然而，在台灣推動這個
政策便會遇上兩個本土性的重大難題，第一是台灣有龐大的地下經濟體系，也就是不受
政府課稅的攤販等，如果只要求有營利事業登記的零售商店對所提供的塑膠袋收費而不
要求攤販等業者，會有明顯的不公平問題，第二是台灣社會的飲食習慣喜歡熱食且往往
有許多湯湯水水的東西（作者極不喜歡這樣子的飲食習慣），因此，使用塑膠袋來包裝
是極為必要的，對於小飲食攤要求對所使用的塑膠袋逐一收費有些不切實際。而由於這
個政策的推動需要由各地的環保稽查員到必須對塑膠袋收費的各商家進行稽查有所無提
供免費塑膠袋，若不增加稽查員則既有人力負荷短期內大增，若增加稽查員則等到政策
推動順利後這些多出來的具公務員身份的稽查員又得由政府幫他們找事做而無法像一般
企業般予以資遣。一個比較合理的政策應該是針對塑膠袋製造工廠按量課稅，然後透過
這個課稅的動作產生一個價格訊號，透過價格訊號的作用在最末端產生一個向最終消費
者收費的要求，然後再由既有的稽查員偶爾抽查即可，如此一方面透過課稅的價格訊號
作用確保業者會有一個成本而必須向消費者收費，從而以價制量減少塑膠袋的使用，另
方面可以產生一筆能夠使用於污染防治工作的稅收，而因為是直接向最源頭的塑膠袋製
造商課稅，即使是地下經濟如攤販所使用的塑膠袋也會同樣地被課稅而符合公平性的原
則，而且，採取這樣子的課稅方式不會增加任何消耗經費也不會成立或增聘任何難以處
理的政府機構與人員，應該是最能達成政策目標且最符合成本效益分析的政策設計。
此外，近十年來新增的許多社會福利如老人年金、老農津貼乃至於育嬰津貼，均被
批評是一種消費式的社會福利，也就是只顧著要發錢，卻沒有去注意這些津貼到達受惠
者手上後是如何被使用的、有沒有達成原來的政策目標，結果變成是一種肉桶政治的算
計而不是真正有助於弱勢者乃至其家庭的完善的社福政策。結果，我們看到有些老人在
領取了老人年金並認定那是政策制訂者的德政後，就拿著這筆錢去公園裡賭博了。在美
國，我們也曾注意到有領取育嬰救濟的母親拿這筆資源去交換毒品吸食。因此，消費式
社福不是一個妥善的政策方向，它必須被更積極且更有實效的社福政策替代。然而，我
們也必須同時注意到，在採取更積極有效介入政策的呼聲中，是否，也存在著另一種成
立更多無效率政府機構的可能性，因為我們都知道，打著提供社會福利偉大旗號的這些
政府機構，一如所有的官僚組織機構，最後都會變成是其工作人員把謀求自身利益放在
首位而把社會福利的提供當成次要工作的一種官僚組織。作者就知道台灣北部某個政府
單位的老人收容機構，老人們中餐是十一點半吃，晚餐是四點多吃，原因不是因為老人
喜歡睡完午覺起來中餐還沒消化完就再吃晚餐然後餓到隔天早上，只是由於如果照著正
常老人，也就是像你我一樣的一般人，的時間吃晚餐，也就是大約五點半到六點半間開
始用餐，則這些工作人員無法在五點半就收拾完碗盤「準時」下班，於是為了配合工作
人員準時下班的要求，老人只能像被餵食的動物般改在工作人員們要求的時間吃晚餐，
而不能像一個到便當店買晚餐的正常人般在合理時間用晚餐。因此，在採取積極社福措
施時，最佳也最合理的作法不是成立更多的政府機構，而是提供某種社福券的制度，讓
社福受惠者可以自由選擇能夠提供福利服務的民間單位，則由於社福服務提供者必須競
爭那張代表著政府補貼金錢的社福券，也就是必須競爭社福受惠者的青睬，這些需要幫
助的弱勢者才能夠有尊嚴地使用政府提供的福利給付來提升自己的生活品質。
因此，政府介入固然在許多情況下是必要的，但是介入的方式必須經過仔細的思考
與設計，否則，恐怕是為了解決市場失靈，卻製造了更大的政府失靈，但原初的市場失
靈問題還是沒有得到解決，這就失去政府採取介入政策的意義了，反而是典型的政府的
危害了。
政府介入的必要性不能合理化既不合理也不合乎成本效益法則的錯誤的政府介入政
策，而政策制訂者與分析者的重要責任，就是在政府有介入的必要性時，規劃合乎市場
法則的合理且合乎成本效益法則的政策設計以追求社會福祉的極大化。
謝謝你的文章
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