一． 前言
1980年代，歐美先進國家吹起了新自由主義與解除管制 (deregulation) 的風
潮，對戰後福利國家體制與政府管制政策展開了全面性的解構。然而，1980年代也是
世界各地各種社會運動風起雲湧、各國人民追求更高生活品質與基本權利的年代，而
包括勞工權利、食品安全、環境保護乃至於有限自然資源的合理分配利用等各種訴求
均需要透過要求企業履行其社會責任才能達成，然而，在新自由主義強調鬆綁與解除
管制的強大壓力下，全球人民追求基本權利與生活品質的訴求遂與解除管制的訴求產
生了根本性的緊張關係。
然而，二戰後隨即展開的冷戰意識型態對抗使得歐美各國對於蘇聯的革命輸出均
有所畏懼而必須回應人民的訴求以防範各國國內共產革命星火燎原，加上兩次大戰不
分階級動員參戰的總體戰使得人民對於犧牲生命保衛的政府有了更高的期待與更多的
權利要求，而二戰期間各國因應戰爭需要所實施的戰時統制經濟則又使得各國人民對
於配額與計畫式經濟有所實際經驗，因而，戰後歐美各國紛紛建構了各種的公私部門
社會保險與退休基金制度，公部門為其員工建立退休基金制度之外，為了健全社會安
全網，政府也為私部門員工建立了由政府代為管理的基本退休基金制度。
為了在美國雷根政府與英國柴契爾政府主導的擴散全球的解除管制浪潮下尋求新
策略以促使企業履行其對勞工、環境、消費者乃至於全社會的社會責任，許多論者於
是提出了透過公民行動者對於退休基金等機構投資人董事會的積極參與來間接影響其
所投資的企業，透過機構投資人龐大的投資來影響其所投資企業的股東會以及董事會
的公司治理以藉此促使企業履行其社會責任。
本文將以新自由主義的歷史源流與其對近年來金融海嘯等全球經濟困境的影響為
楔子，從思想面、事實面以及法律面來檢討透過退休基金促使企業履行社會責任的所
謂「公民資本家」是否真的足以取代政府管制 (regulation) 政策，藉此探討民眾
權利意識與對生活品質的要求日益提高的台灣未來可能的政策理路。
二． 新自由主義溯源
新自由主義 (neo-liberalism) 雖然名稱中也包含了「自由主義」 (liberalism)
一詞，然而，事實上，新自由主義完全顛覆了自由主義的思想而可謂是盜用自由
之名的一股反自由逆流。
古典自由主義強調個人自由與政治自由的重要性，並認為為了保障與促進個
人自由，則必須要保障相當程度的經濟自由，畢竟，當一個人連經濟上的基本謀
生與投資獲利都必須受制於各種各樣的權力者時，則個人自由必然受到其經濟上
謀生獲利需要的影響而受到權力者的高度限制，而政治自由也必然因而無法其自
由意志表達意見，即使有表面的民主選舉但實際上卻受到經濟不自由的影響而並
不存在真正的民意與民主機制，因而，古典自由主義一方面強調自由市場與財產
權保護的重要性，但另一方面如John Rawls等自由主義者也體認到，完全自由
放任式 (laissez-faire) 的過度經濟自由勢必導致社會財富的高度集中，而控
制著高度集中的社會財富的大資本家將如過去的獨裁君主般運用其經濟上的控制
地位操縱政治，甚至於透過政治獻金或者對所屬員工的控制來干預民主選舉，最
終必然傷害人民的個人自由與政治自由，John Rawls等自由主義政治哲學家於是
在基本上支持自由市場與財產權保護的同時也強調了一定程度的社會分配正義
(social justice) 對於促進個人自由與政治自由的重要性。
然而，新自由主義卻主要地是一種經濟思想，其思想源自戰後的芝加哥學派總
體經濟學理論，並在1970年代以後成為取代凱因斯學派的主流經濟思想。新自由主
義的經濟理論實際上並未多著墨於個人自由與政治自由，卻反而無視於市場失靈與
人性存在一定程度不理性的事實，而兀自以資訊充分流通以及全然理性經濟人
(Homo economics) 的不合理前提假設為基礎發展其經濟理論，並進一步地將其
具有高度理論侷限性的總體經濟理論應用於解釋社會與政治現象並對社會與政治問
題提出解決方案。因而，新自由主義政治經濟學家如Milton Friedman對於拉丁美
洲與蘇聯等原本採取非自由市場經濟國家的經濟體制轉型提出了所謂長痛不如短痛
的「震撼療法」 (shock therapy) 理論，而針對在極快速地轉型為市場經濟體制
的過程中必然出現的人民因為原本教育與社會安全等權利的大量流失而產生的高度
不滿情緒，新自由主義經濟學家甚至認為為了消除這些人民的不滿情緒影響市場自
由化進程應可以容許出現某種軍事獨裁統治，也認為為了快速地轉向自由市場而應
該容易少部份的強盜大亨 (robber baron) 強占原本屬於國家所有的公共資產，
新自由主義經濟學家認為，如此傷害人民與社會的不公不義經濟轉型過程乃是無可
避免甚至應該加以誘發的，因為如此才能快速地向自由市場經濟轉型，而在轉型過
程中受到高度傷害的人民與社會最終則必然可以透過「滲漏效應」 (trickle-down effect)
的方式分享經濟利益並透過必然伴隨經濟自由化與國民所得成長出現的政治民主化
得到個人自由與政治自由。
因此，新自由主義經濟學家Milton Friedman便曾在1975年為推翻阿葉德民
選左傾政府的智利軍事獨裁者皮諾契 (Pinochet) 提供震撼療法式的經濟建議而
無視於皮諾契採取濫殺政治異議者乃至於只是要求保障生活品質的抗議民眾的血腥
事實，Milton Friedman與其芝加哥學派徒子徒孫的新自由主義理論隨後成為強
調第三世界國家經濟轉型過程必須要直接完全開放市場並大幅縮減教育與醫療等社
會安全支出的所謂「華盛頓共識」。然而，不論在拉美、非洲或者蘇聯，震撼療法
與華盛頓共識並未帶來其許諾的經濟成長以及個人與政治自由，卻只是帶來貧窮而
貧富差距日益懸殊並高度仰賴原物料出口的邊陲經濟體制，以及帶來更多的軍事獨
裁政府和強占公共資源致富的經濟寡頭，原本擁有頗為先進的高度工業技術能力的
蘇聯在接受「震撼療法」後一蹶不振，淪為貪污與黑道盛行而以石油等原物料出口
為主的邊陲經濟體，除了成就少數如Gascon等將國有資產乾坤大挪移為據為己有的
強盜大亨外，一般人民的生計卻反而更加貧窮困苦。
而衡諸過去的經濟史事實，包括日本、南韓與台灣等東亞經濟體發展的成功經
驗從來就不是依循所謂的震撼療法與華盛頓共識，南韓與日本當初若過早地開放市
場，則今天南韓尚在出口稻米而日本尚在出口生絲，世人恐怕將難於可能想像南韓
會有三星和現代汽車而日本會有索尼和豐田汽車！
由此可見，新自由主義並非真正著意於追求個人自由與政治自由的自由主義的
某種修正版本，事實上，新自由主義經濟理論一旦落實於經濟政策上往往會剝奪人
民的個人自由與政治自由，也往往會造成人民生活品質的大幅退步。
新自由主義在1970年代後盛行，其成因主要有三：第一，蘇聯的革命輸出大量
地消耗其經濟產出而使其在史達林主義下缺乏效率的經濟體制更顯得不堪一擊，而
蘇聯針對1968年捷共開明政策的軍事鎮壓更使其革命輸出的道德號召力蕩然無存，
共產革命的潛在制度競爭壓力大減使得歐美國家資本家對福利國家體制的妥協忍受
意願降低；第二，戰後的許多政府管制措施沿續自二戰時期因應軍事需要的戰時統
制經濟體制，因而難免有其過於僵化而無法與時俱進之處；第三，戰後的歐美各國
的福利國家體制過度依存於當時特定的經濟條件而難於永續經營，頻繁選舉下開出
的許多社會安全支出政策往往忽略長期的預算支撐問題。
然而，2008年的金融海嘯與隨後的歐債風暴再度顯示出新自由主義經濟政策的
根本問題，人民對於一定程度社會分配正義的渴望有其古老的人性與歷史淵源，馬
克思主義不過是反映與論述了人們既有的渴望而不是在思想上創造了此一渴望，而
儘管戰後的政府管制與福利國家體制有其必須檢討改革之處，但一味地解除管制與
強調所謂的自由化絕對並非可長可久的根本性制度解決之道。
三． 公民資本家與企業社會責任
Stephen Davis等人在《新世代資本家》一書中有系統地整理了一般民眾可以
如何透過各種退休基金與儲蓄基金的投資來影響企業履行其社會責任。該書中便認為
，除了市場看不見的手、政府法規與企業文化可以約束企業在追求短期的最大獲利之
外也著重長期的社會利益之外，公民積極股東透過對其本人或所投資公私退休基金、
共同基金甚至避險基金等機構投資人的參與而影響基金所投資企業也有助於促使企業
履行其社會責任[1]。而為了擴大公民對其出資的各種退休基金的控制權並藉以影響
企業，書中提出，應該修法規範各公私退休基金等的受託董事會必須至少有一半的董
事由員工出任，並應修法針對各公私退休基金等的受託董事會設定資格條件與資訊揭
露標準[2]。Stephen Davis認為，如此便可使對於企業社會責任有積極理念的公民
股東得以在其所投資的公私退休基金或儲蓄基金的受託董事會取得相當的主導地位，
並藉此進一步地透過這些基金對其所投資的企業發揮影響力而督促其履行企業社會責
任。
Stephen Davis等人書中並提出，美國最大工會聯盟、美國勞工聯盟暨工業組
織協會 (AFL-CIO) 針對勞工議題評比各基金，而環境責任經濟體聯盟 (Ceres)
則針對共同基金在所投資企業股東會甚至董事會中關於氣候變遷問題的投票立場進行
分析，此類協助基層投資人了解其投資標的「股東產業」的蓬勃發展有助於支持企業
社會責任的公民資本家們理性地選擇符合其諸多理念的各種基金投資標的[3]。此外
，該書也提出英國電信退休計畫赫米斯基金於2000年時成功地迫使其所投資的優質石
油公司 (Premier Oil) 退出與因為殘暴的軍事獨裁統治而飽受國際輿論抨擊的緬甸
政府合作的緬甸所葉得敢天然氣田開採為例，說明公民資本家確實得以透過對所投資
的公共基金與退休基金等的積極參與而迫使企業必須採取符合社會責任要求的作為[4]。
愛普斯坦則在《企業永續發展指南》一書中臚列了企業基於獲利動機而走向落實
對社會有利的各種履行企業社會責任而又能確保獲利的永續經營策略。該書提出企業
必須關注社會責任的四大理由，第一是政府管制，因為不遵守相關規範的企業將付出
法律成本、更多監督使生產力降低、被迫停止營運、企業聲譽受損甚至是罰金與刑罰
的代價而得不償失，第二社群關係，亦即若企業進行違反社會責任的行為造成的公關
與聲譽上的損失，第三是考量成本與收益，亦即降低包括罰金與聲譽損失等造成的成
本並從而提高收益，第四是社會公民責任，亦即企業營運對於社會與環境必然造成影
響，基於企業也是社會的一份子故而有義務致力於永續管理[5]。
愛普斯坦並整理許多已設法將企業社會責任納入公司經營管理考量的公司所採取
的各種策略，像是諾和諾德製藥在其三重盈餘事業理念中納入對員工與病患的社會責
任以及對外部環境與動物福祉等社會責任，像是BHP礦業以創造價值為核心將增加生
物多樣性與促進資源保護等社會價值納入公司價值的創價流程之中，像是美鋁公司將
環境、衛生與安全等納入其事業永續模型，愛普斯坦並提出永續績效的九項原則包括
道德、治理、透明化、業務關係、對投資人與貸方的財務報酬、社區參與和經濟發展
、產品與服務的價值、雇傭實務與環保，認為企業可以有系統地將與各利害關係人有
關的社會責任納入其經營管理體系之內而藉此在追求獲利的同時有助於履行其社會責
任[6]。
愛普斯坦並舉出實例來證實企業確實有可能在獲利動機下主動地實踐其企業社會
責任。長久以來因為壓低員工薪資、不提供員工適當健保計畫以及對其供應商運用海
外勞工生產廉價產品而未給予人道待遇而受到社運人士的密切注意，但沃爾瑪同時也
是美國最大私人電力用戶並擁有全美第二大貨車隊，該公司便宣稱致力於永續導向，
像是三年內減少固體垃圾量25%並使商店內能源使用量減少三成，像是在十年內提車
貨車隊的能源使用效率一倍[7]。愛普斯坦也坦言公民積極股東根據共同基金所投資
企業是否遵行社會企業責任有助於企業採行永續經營策略，像是全美規模最大的加州
公務員退休基金便於2000年宣布將出售菸草相關公司的持股，而福特汽車、通用汽車
以及德士古石油公司也在關心全球氣候變遷問題的公民股東的施壓下退出反對京都議
定書的「全球氣候聯盟」，而美國銀行甚至宣布將投入一百八十億美元融資以協助企
業客戶更能永續經營，而許多像是社會投資論壇與永續智庫當責機構等非營利組織所
推出的道瓊永續類股指數與企業公民責任評鑑等社會責任型投資標的永續指標的推出
更使得關懷企業社會責任但專業能力缺乏的公民股東有更充分的選股資訊[8]。
然而，愛普斯坦在其永續績效的九項原則也坦言「對投資人與貸方的財務報酬」
依然是推動企業主動履行其社會責任時必須納入考量的面向[9]，而Stephen Davis
在其向企業董事會提出的十大守則「資本家宣言」中儘管論及「公平對待客戶、供應
商、工作者與社區」、「遠離政黨政治」、「找出相關法規，確保你的業務不會造成
間接傷害」以及「清楚說明你目前的作法，並負起應負的責任」，但十大守則的前兩
項依然是「要有獲利，創造價值」以及「只在能夠創造價值的地方拓展業務」。由此
可見，企業的追求獲利本質與追求社會責任之間實際上存在某相當程度的緊張兩難，
而完全依靠企業主動履行社會責任或者完全依靠有良心的公民資本家透過公民股東運
用在其所投資共同基金的積極行動來間接來促使共同基金所投資企業履行社會責任有
其侷限性，畢竟，促進所投資企業履行企業社會責任終究與共同基金追求獲利的原始
籌資目標之間存在著相當程度的緊張矛盾。
四． 解除管制與企業履行社會責任的實況
儘管許多企業宣稱將企業社會責任納入其經營管理體系之中，儘管有著許多公民
資本家透過積極參與所投資的共同基金與退休基金來試圖促使共同基金與退休基金所
投資的企業履行其社會責任，然而，我們考察1980年代解除管制等新自由主義經濟政
策所造成的後果卻發現，事實遠非新自由主義理論所許諾的那麼美好。
以台灣近三年來爭議不休的美國牛肉可能有狂牛病污染的問題為例，近因固然是
台灣國安會祕書長蘇起接續扁政府時代的對美牛肉談判過後在談判與決策過程中多所
失策，由於未能及早讓代表民意的立法機關與代表專業的學界人士自決策之初便充分
參與所致，以至於在未考量衛生專業對於牛腦等肉臟及絞肉的高度健康風險疑慮以及
未考量一般民意與立法委員必須對人民的安全食品要求有所回應，竟貿然地答應同時
開放牛腦等肉臟及絞肉，以至於最終在民意強烈反彈下失信於美方，而使得佔台灣進
口美國牛肉相關產品金額極小且比例極低的牛腦等肉臟及絞肉因為攸關台灣政府的對
外誠信與美方的國際威信而成為台美貿易談判的障礙，但考察其遠因，無非是自1980
年代美國雷根政府採取解除管制政策下，大幅度地裁減聯邦政府食品安全檢查員的員
額與預算，並對於畜牧業與屠宰業者改採自律申報政策，僅有自行申報有問題的業者
才必須接受官方檢查員的實地查驗，解除管制後對牛肉產品整個製程的安全衛生管制
極度鬆懈的美國不意外地終於在2003年爆發首例狂牛病病例，各國迅即禁止美國牛肉
進口而導致美國政府不得不透過談判要求恢復開放美國牛肉進口。
而透過民營化甚至國際化競標來管理被視為效率低落的公營公用事業的結果則令
人高度質疑，即使最初正是民意對於公營公用事業的效率低落多所質疑才開始在解除
管制與公營事業民營化的全球新自由主義浪潮下展開了各國的民營化公用事業。
加拿大安大略省大幅削減治水預算使得飲水保護設施受損並解僱許多飲用水質測
試人員，原本由政府負責的水質檢測工作則轉由私人實驗室負責，結果，1990年時，
該省有三分之一的鄉村水井被大腸桿菌污染，2000年，該省一個小鎮有包括一個嬰兒
在內七人因飲用被污染井水而死[10]。而儘管人民與政客不時抱怨公營公用事業的浪
費公帑與缺乏效率，但事實上，法國水利事業民營化後水價上漲了150%，而英國在
1989-1995年間水價上漲了106%但民營自來水公司的獲利卻增加了692%，明顯地，
水價上漲遠非企業所說的「反映成本」而是大多用於增加民營自來水公司的獲利，而
在民營自來水公司獲利暴增的同時，無力負擔水費而被停水的英國消費者卻也增加了
50%，而更加不幸的是，水利事業民營化過程中許多經費仍然是由政府和其他公共機
構支付[11]。
而儘管公民股東透過積極參與其所投資的共同基金與退休基金而得以間接地促使
這些基金所投資的企業必須履行其企業社會責任，但事實上，此一影響力極為有限。
儘管福特汽車與通用汽車在股東壓力下退出了反對京都議定書的全球氣候聯盟，但這
兩家汽車公司隨後仍然在歐巴馬政府任內施壓而使美國國會否決了提高新出廠汽車能
源使用效率法定要求的法案；儘管沃爾瑪公司總裁舌燦蓮花地宣布將逐步地採取永續
導向的經營並履行其企業社會責任，但事實上，近兩年來仍不時傳出沃爾瑪公司被控
告刻意壓低員工薪資與福利，甚至有員工提及上個廁所的時間都被扣款以及刻意壓抑
女性員工升遷等情事；許多宣稱捐贈經費於雨林保護等環境議題的大型石油公司實際
上持續地反對可能對其獲利不利的環境立法並對於鑽油平台漏油採取拖諉卸責的法律
與政治行動，甚至還提供奈及利亞等許多產油國的軍事獨裁政府各種援助以鎮壓對石
油開採未蒙其利反受其害的當地人民部族的抗議。所謂企業在公民股東壓力下轉而主
動履行其企業社會責任看來似乎主要地無非是一種公關活動。
而以最能直接反映民意而頗接近公民資本家理念的在民意監督下的公用事業民營
化為例，更可以顯示公民資本家理論的侷限性。民營水利企業的高階主管公然宣稱「
只要自來水管裡有水，公眾無權知道我們的具體運轉方式」，而加拿大安大略省的民
眾直到七人死於飲用井水後才知道自來水被大腸桿菌污染，原因竟是由於安大略省省
長於1999年在飲用水監測名單上刪除大腸桿菌檢測並於一年後完全取消飲用水監測專
案後，負責檢測水質的民營實驗室依法完全不需要向省政府與一般民眾報告污染狀況，
可見，水利產業等公用事業的民營化最終將無可避免地降低民營化企業對公眾的社會
責任[12]。而向來被視為水利產業民營化典範的阿根廷布宜諾艾利斯特許專案，儘管
支持者宣稱民營化可以增加公眾對自來水系統的監督權與透明度，儘管得標的蘇伊士
集團及其合作廠商確實稍加改善了老舊的自來水和污水下水道系統，但該公司在自來
水接管後立即以市政府要求向其貧民窟供水為由上漲水費、停水費與復水費13.5%，
而基礎設施附加費甚至上漲42%，此外，收費標準較低但服務提供成本高出一倍的污
水下水道整修工程則更是遙遙無期地不斷延宕，無法集中處理的污水於是直接排入污
池或者河流而威脅民眾健康[13]，而相關民營水利公司在民營化過程中採取對勞工極
不友善的解僱原有勞工再選擇性地以短期合約工的形式重新僱用的經營策略更使得具
有高度水利專業的技術性勞工喪失了原本享有的保險與退休等福利，而這些原本應由
企業分擔的勞工社會安全支出也就轉嫁給其家庭、社區乃至整個社會承擔，企業在民
營化的過程中不但未能履行社會責任卻反而完全地規避應該負擔的企業社會責任[14]
。這些民營化的企業如何能夠在民意機關的監督下獲得民營化合約卻完全規避其企業
社會責任呢？答案無非是透過複雜的政商關係利益分贓，民營化乃至於國際化的公用
事業的政商關係比起受到政治力干預的公營企業絲毫不遑多讓，以蘇伊士集團為例，
其執行長梅斯特雷曾先後任職法國交通部、經濟部與財政部，其董事長莫諾曾任法國
前總理席哈克的幕僚長，而董事會成員更包括了法國三家主要銀行的執行長等重要主
管，該公司更透過美國子公司捐款贊助部份美國國會議員的競選活動，並在2000年的
美國總統大選中捐助十四萬美元，此外，該公司也大力贊助歐洲服務論壇等商業性遊
說組織以便在世界貿易組織 (WTO) 大力推動有利於公共服務民營化的貿易規則[15]。
民營化後便完全脫離民意監督而公民資本家積極股東又完全無法得到透明化的資
訊以便監督的最令人驚恐的案例莫過於日本的東京電力公司。2011年的三一一大地震
暴露了福島等諸多日本民營化核電廠長年失修失控的嚴重問題，福島核災後披露的資
料顯示，美國核能專家多年前便曾針對東京電力公司所屬的福島等核電廠進行安全檢
查並建議其增加包括防範海嘯來襲等各種安全設施，但東京電力公司為了維持其會計
帳目上的獲利對此充耳不聞而未能採取任何行動，而到了福島核災事件發生後，該公
司董事長等高層甚至還被爆料晚上未坐鎮指揮救災卻反而到酒店喝花酒然後隔天醉眼
矇矓地在電視機前向民眾高談救災情況，換成是在電力公司公營的台灣這些高層早就
下台一鞠躬並面臨檢調約談，但這些日本東京電力公司高層卻依然在民營化的保護傘
下高枕無憂，甚至還發生了透過黑道脅迫以「製造」福島核電廠勇士、烈士而所支付
費用卻又大部份流入黑道等中間人之手的荒唐情事。福島核災顯示，具有自然獨占性
質而難以有實質競爭的公用事業的民營化其實弊多於利，而不論民營化後的政府民意
監督或者公民資本家透過積極股東參與來促使民營公司履行企業社會責任，終究效果
有限。
檢視解除管制與企業履行社會責任的實況可以發現，解除管制與民營化不必然帶
來品質的提升與價格的降低，也往往使得相關資訊更為不透明而難於監督，因此，在
解除管制與民營化的情況下，公民資本家透過積極參與其所投資的共同基金與退休基
金等而進一步促使這些機構投資人所投資企業履行其社會責任的可行性也就因為資訊
有效揭露的闕如而受到了高度限制。此外，儘管公民資本家有可能透過積極行使其股
東權從而達成一部份政府管制原本能夠達成的對企業的約束效果，但由於缺乏法律規
範的強制力以及行政管制的持續追縱能力，其促使企業確實履行社會責任的效果極為
有限，而企業也往往主要將此類社會責任相關作為視為某種公關行動而非認真將之視
為公司治理所追求的核心創價目標。
事實上，Stephen Davis在《新世代資本家》一書中[16]以及愛普斯坦在《企
業永續發展指南》一書中[17]均曾明確地提及政府法規與管制乃是促使企業在其公司
治理中重視與履行企業社會責任的有效手段，有鑑於解除管制後往往難於使企業主動
誠實履行其社會責任，而公民資本家的積極股東行動主義又往往流於一時即興演出而
難於有長遠的制度性效果，重新建構合理有效而不至於僵化地阻滯經濟發展的政府管
制措施，似乎是促使企業履行社會責任的較佳較可行策略。
五． 企業社會責任相關法律與法律經濟分析
儘管公民資本家透過積極行使股東權可能使其投資的機構投資人影響該機構所投
資的企業因此而受到必須履行社會責任的壓力，然而，此舉是否真的確實可能促使企
業董事會決策時著重履行企業社會責任以及是否可能使得企業董事會違反其對於公司
的忠實義務仍不無疑義。
美國司法實務自從1919年的Dodge v. Ford Motor Co.一案後便肯認公司得依
據對股東的長期利益有利而決定不發放股利與進行產品減價，並認為此一決策並不違
反股東優先原則也未犧牲股東利益。而1953年的A.P. Smith Manufacturing Co.
v. Barlow一案也認定公司將獲利用於對普林斯頓大學等私立高等教育機構的慈善捐
獻並未損害股東利益並有利於公司的聲譽利益 (reputational interest) 而有利
於公司和股東的長遠利益，美國實務一般多以公司營收的1%為合理的公司慈善與社會
責任支出範圍。因此，美國公司法實務並未認為企業與其董事會在公民資本家積極行
使股東權的壓力下履行社會責任將違反對公司的忠實義務或傷害股東利益。
然而，由於包括德拉瓦州公司法在內的美國公司治理法規大致上採取董事會優位
主義的大原則，公民資本家即使積極行使股東權，恐怕在「商業判斷原則」 (business
judgment rule) 之下仍難於質疑董事會可能違反企業社會責任的決策是否會造成
公司聲譽利益的損失並進而造成股東利益的損失，而即使公民資本家透過其所投資的
基金運用對企業股東會的股東提議權 (shareholder proposal) 來提案要求企業
履行社會責任，但股東提議在現實上往往難於得到必要的多數通過，而且在董事會優
位主義的公司治理原則下，即使得到通過，也往往難於真的得到執行落實，而即使公
民資本家更積極地提名並被選入董事會或者被公司經營者提名為獨立董事而進入董事
會，恐怕不見得能夠取得公司經營的充分資訊或缺乏解讀相關資訊所必要的會計等專
業知識，因而公民資本家即使進入董事會，但其能夠對公司實際經營作為有所影響而
使之符合企業社會責任要求的空間恐怕仍然極為有限，甚至往往因為受邀擔任公司獨
立董事而成為公司經營者向外宣傳該公司已注重社會責任以不誠實地增進公司的聲譽
利益的宣傳樣板而不自知。
而從法律經濟分析的觀點來看，公司的成立目的本在於追求利潤，而機構投資人
募資成立的根本目的也在於追求利潤，公私退休基金的成立目的更在於追求利潤以為
退休人員籌措穩定的生活資金來源，基金與企業董事會自然也就依其成立宗旨而以追
求利潤和增進股東經濟利益為其核心價值，各種企業社會責任目標均是因為可以促進
公司聲譽利益或減少公司法律糾紛和聲譽損失才被必須謹守對公司的忠實義務和注意
義務的公司董事會納入公司治理決策考量，純然的企業社會責任考量卻不無使公司喪
失其與產業對手競爭時優勢的可能，因而，公民資本家欲透過積極行使股東權來促使
公司履行社會責任的目標與基金和企業的設立目標存在的根本的矛盾緊張關係，職是
之故，公民資本家透過積極行使股東權促使公司履行社會責任的策略必然只能達成局
部的零星個別目標，難於在制度面上促使公司董事會在公司治理中制度性地將企業社
會責任納入經營決策考量。
從法律經濟分析的觀點來看，企業社會責任主要地是指企業必須對其營利行為所
可能造成的負面外部性 (negative externalities) 負起責任。而外部性的存在
本身即為市場失靈 (market failure) 的重要因素之一，當存在市場失靈問題時，
試圖透過既有的市場機制來處理造成市場失靈的外部性問題必然受到高度侷限而往往
事倍功半，此時便必須透過政府介入才有可能解決負面外部性造成市場失靈的問題；
政府介入失靈市場的方法有兩大類，第一類是透過政府的直接手段干預市場，像是針
對可能造成環境傷害或食品安全疑慮等負面外部性問題的企業行為實施行政管制或者
課予空污費等庇古稅 (Pigout Tax) 以使企業行為的外部成本內部化，或者針對可
能造成勞工權益與社會安全網絡等方面正面外部性問題的企業行為予以立法要求、政
策獎勵乃至於政府直接介入供給社會保險等服務，第二大類則是透過政府立法界權等
間接手段協助失靈的市場建立交易機制，亦即運用寇斯定理 (Coase Theorem) 來
輔助原本因為交易成本過高而難於達成交易的市場建立能夠有效運作的市場機制並藉
此解決市場失靈問題，像是界定民眾享有不受污染的環境權，則在污染防治方面擁有
較強技術能力的廠商為了避免因為污染問題被民眾起訴求償便必須積極地改善其污染
防治設施，而同樣地，在勞動條件的環安衛問題上立法要求廠商不論如何必須落實法
定環安衛措施否則一旦發生工殤事件時勞工或者勞工保險單位均有權向廠商求償，則
廠商除了擔心勞動檢查等行政管制措施可能的裁罰外，同時也會為了避免因為未落實
成本相對較低的環安衛措施而面臨工殤不幸發生時的巨額求償而大幅度地增加了廠商
徹底落實建構法定勞動環境環安衛設施的誘因與動機。
由此可見，在董事會優位主義與商業判斷原則下，單憑對於企業社會責任有著高
度理想的公民資本家透過在其所投資機構投資人來展開積極的股東行動，藉著積極行
使股東權來促使企業履行社會責任的效果有限，而即使公民資本家透過所投資機構投
資人積極行使股東權以提名並當選企業董事或被邀擔任企業獨立董事，仍然因為受限
於企業營運資料多有商業機密不見得能夠樣樣取得而又可能受限於必要專業知識的缺
乏而無法全盤理解並據以改變決策，仍然效果有限；而更何況，企業成立的根本目標
在於營利，退休基金等機構投資人募資成立的目標也在於獲利，公民資本家意欲推動
的企業社會責任卻可能使機構投資人與企業面對競爭對手時失去獲利優勢，兩者本質
上便存在著相同的緊張矛盾。因而，儘管退休機構投資人所占有的股權不斷上升，在
美國便由1950年的6.1%上升到1997年的48%而在德國等世界各國亦普遍呈現機構投資
人所占股權大幅提高的趨勢[18]，但由於根本目標的本質性歧異，透過機構投資人的
公民股東行動來促使企業確實履行其社會責任仍然有其困難。
故而，促使企業履行其社會責任的較佳較可行的制度性策略，仍然是透過政府介
入的方式，亦即在尊重自由市場價格機制的前提下，透過直接的政府管制甚至由政府
直接供給的方式或者透過間接的立法界權方式來符合實際情況地處理企業行為所造成
的外部性問題並促使企業在追求獲利的價值目標下為了遵守法規以降低潛在成本並增
加收益而盡責地履行其社會責任。
六． 結論
出於對戰後政府管制與福利國家體制過於僵化和依附特定社會經濟條件的反應，
1980年代起全球以美國的雷根政府和英國的柴契爾政府為首開始嘗試新自由主義的經
濟政策，並在1990年代蘇東波浪潮與冷戰意識型態對立結束後進一步地發展成為新一
波的全球化浪潮與「華盛頓共識」下的全球性新自由主義經濟體制。然而，新自由主
義其實並不「自由」卻反而往往經常剝奪人民的個人與政治自由甚至於剝削人民的財
產而使其更加貧困。
新自由主義經濟體制浪潮下的解除政府管制與公營事業民營化經濟政策使得追求
基本權利與生活品質的人民難於找到著力點，許多社會運動者於是試圖另闢公民資本
家的股東行動主義蹊徑，認為可以利用戰後各國紛紛致力於建構完善社會安全網所形
成的許多公私退休基金與共同基金等機構投資人日益增長的股權占有力量，希望透過
機構投資人積極行使股東權以促使所投資企業確實履行其企業社會責任。
然而，考證事實發現，解除管制與公用事業民營化往往無助於提高品質與降低價
格，卻反而經常造成品質下降與價格高漲，而且往往變得更加地不透明而難於監督，
於是，不惟公民資本家的積極股東行動往往只有短暫的局部成果，就連民意機關的監
督也往往在民營化企業的抗拒以及政商關係的壓力下難於達成真正的監督改善效果，
遑論希冀透過機構投資人來發動積極股東行動以促使企業確實履行勞工權益、食品安
全與環境保護等企業社會責任。
從法律層面分析也可以發現，透過機構投資人積極行使股東權等公民行動來促使
企業履行社會責任在董事會優位主義與商業判斷原則面對毫無招架之力，而公民資本
家的公民股東行動的目標更是與機構投資人和企業的設立目標存在難解的本質性矛盾
。而透過法律經濟分析更可以發現，欲透過股票與基金投資等既有的市場機制來處理
可能造成市場失靈的企業行為負面外部性問題並促使企業履行其社會責任根本上就存
在困難，因而，促使企業確實履行其社會責任的較佳較可行之道，仍然是透過直接的
政府管制乃至於政府供給以及間接的立法界權等政府介入的手段，促使企業必須遵守
有助於消除負面外部性並履行社會責任的政府管制等各種法規以降低違反法規潛在的
各種成本並提高收益與聲譽，而所有企業均必須一體適用地遵守法規也使履行社會責
任的企業不至於因此受到產業競爭上的損失，反而有機會因為確實遵守法律與履行社
會責任而為其企業獲取聲譽利益，從而使企業在遵守法規的過程中自然而然地履行了
有益於社會福祉的企業社會責任。
職是之故，本文認為，儘管對企業社會責任懷抱高度理想的公民資本家透過機構
投資人積極行使股東權所發動的公民股東行動往往可歌可泣而令人感佩萬千，但若欲
促使企業確實履行其企業社會責任，則仍然必須透過政府管制等各種政府介入的策略
才有可能真正尋求可長可久的制度性解決方案。
參考文獻
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