我國民間部門退休準備問題初探

一個小小的學期報告，整理前一陣子關於勞工退休問題的想法，

重點在於，將勞退基金的危機轉化為稅制改革的契機。

本文第四、五段由報告同組成員M同學整理文獻，其餘文責由作者自負。









　　我國民間部門勞工的退休金來源主要包括兩個部份，其一是包括在勞工保險中的勞

保老年給付，乃是依法由政府、雇主及勞工共同繳納保險費，在不同單位加保的勞保年

資可合併計算，當被保險人符合老年給付條件時，依其保險年資與投保薪資計算的一次

性給付，其二則是勞工退休金，乃是雇主依法必須給付給勞工的退休金，由雇主依法自

每月自申報的薪資總額中提撥一定比例到勞工退休準備專戶做為勞工退休準備金，此一

專戶的所有權屬於雇主，但由台灣銀行辦理此勞退基金的收支、保管及運用，2009年以

前勞退基金採取「確定給付制」 (Defined Benefits, DB) ，2009年修法後的勞退

新制則改採「確定提撥制」 (Defined Contributions, DC) 。本報告主要即是探討

我國民間部門的勞工退休金準備不足的相關問題。



　　過去的勞退舊制採取隨收隨付 (pay-as-you-go) 的確定給付制，因而產生了龐大

的隱藏性負債，主要的原因有三：第一，雇主設法低報勞工投保薪資，像是將部份的常態

性薪資改以績效獎金等名目發放，第二，主管機關礙於政治因素長期無法依實際的勞退基

金財務精算來調高勞工薪資對勞退基金的提撥率，第三，由於每年次出生人口數極大的戰

後嬰兒潮世代即將開始大規模地退休加上人口老化與少子化的影響，勞動人口相對於退休

人口的支持比例正在快速地下降，在隨收隨付的制度下自然難以維持。此外，舊制下勞工

必須在同一事業單位工作十五年以上才能夠領取勞工退休金，但我國中小企業的平均壽命

只有十三年，也就是說有許多公司剛好在第一批員工要領取勞工退休金之前結束營業。凡

此種種均使得勞退舊制問題叢生而亟需改革。



　　勞退新制改採財務上較不會造成世代間隱藏性負債的確定提撥制，然而，新舊制間的

轉換仍然無法解決勞退舊制遺留的龐大隱藏性負債問題，尤其是在舊制年資較多的勞工，

例如一位勞工若在舊制下已有十年的年資，則該十年內自這位勞工的薪資中提撥的勞工退

休金準備金已經隨收隨付給當時已退休的勞工，於是這位勞工在轉換到新制後，原本該存

入其個人退休準備帳戶裡的十年間薪資提撥與孳息等仍然需要由政府設法補足。而未轉換

為新制的勞工，尤其是舊制年資極多而已接近退休年齡的嬰兒潮世代勞工，由於其後的勞

工世代已大多轉換為勞退新制，十年至十五年內即將來臨龐大的嬰兒潮世代退休勞工未來

的勞工退休金從何而來也已是令論者憂心不已的社會安全體系重大潛在危機。



　　然而，勞工退休金入不敷出的問題並非台灣特有。美國的退休金制度有數個制度並行

，制度間可以互相彌補缺失，保障老年生活無憂。首先是美國《國家社會安全法案》的退

休金，是向雇員和雇主課徵社會安全稅，由雇員和雇主共同分擔一個有上限 (capped)

的社會安全稅額，但有人認為該制度設有上限金額是在歧視貧窮和中產階級，也有人認為

該制度缺乏效率而只能提供納稅人極低的報酬率，此外該制度同樣也因人口老化與生育率

下降造成勞動力縮減，支持比的快速下降使得年輕世代的負擔沉重而引發財務危機。第二

，許多私人企業提供自己的退休金計畫以吸引優秀人才，由於這類計畫大都是由公司自行

負擔，因而多屬收入較高的白領階級才能享有，畢竟中小企業大多無力負擔多餘開支，遑

論提供較好的退休福利。



　　有鑑於此，美國近年來也開始實施個人退休專戶的制度。由個人將一定比例的薪資參

與政府所核准的金融業者所發行的投資計劃，有時雇主也會提撥一部份資金進入該計畫。

每個投資計畫都必須包含三種不同的金融產品，以分散風險。通常退休金計劃因為操作時

間長，虧損機率並不高，但也曾發生過投資計畫失當，投資自己公司的比例過高，公司卻

倒閉的慘況。然而，這類個人退休專戶高度依賴金融市場的投資績效，事實上等於將退休

給付風險的一大部份移轉給勞工個人承擔。



　　也因此，儘管目前我國的勞退基金帳面上仍然呈現盈餘狀態，但由於過去勞退舊制確

定給付制下遺留的龐大隱藏性負債勢必在未來十至十五年內隨著嬰兒潮世代勞工相繼退休

而浮上枱面。解決的方法不外乎：加稅由稅收支應、提高退休年齡、提高勞工薪資的對勞

退基金的提撥率以及減少其退休給付金額四種。最近的新聞顯示，勞保局將自六月起清查

各事業單位是否有低報勞工薪資，便是試圖藉著使各事業單位依法如實申報薪資以及勞退

基金之提撥來提高提撥率，但由於嬰兒潮世代距離退休已近，本身能夠再增加的提撥金額

其實有限；而在提高退休年齡方面，由於勞退基金包括了許多體力性勞工，因而雖然可以

稍微提高退休年齡，但勢必要針對體力性勞動與重大健康問題的部份有許多的例外規定；

至於在減少退休給付金額方面，則由於勞退基金所涵蓋的勞工往往退休所得替代率偏低，

而且包括了許多收入極差的勞工，在必須考量通膨與物價調整因素的情況下，能夠減少的

退休給付金額範圍有限；因此，最終的解決方案恐怕還是必須透過增加稅收來解決，像是

復徵土地增值稅與證券交易所得稅，課稅企業未分配盈餘稅，或者是提高營業稅稅率，考

量勞退基金的隱藏性負債高達四兆，可能必須採取上述多種稅賦改革並行的方式才能解決。



　　然而，由於當前勞退基金尚有盈餘，因而較難立刻產生必須解決勞退基金隱藏性負債

的社會共識，勢必得等到未來十至十五年內嬰兒潮世代退休潮開始浮現而勞退基金也開始

出現帳面上虧損之時，才是全面性地透過稅賦改革等手段來處理勞退舊制採取確定給付制

加上長期提撥不足額所遺留的龐大隱藏性負債問題的較佳時機。一方面，政治人物即使自

己任內加稅做了壞人，也會希望自己任內拿這些增加的政府預算來挹注新的公共建設或者

社會福利計畫來做好人，甚少有政治人物會在自己任內加稅來解決十年後別人任內才會爆

發的財政問題；另方面，在勞退基金仍有盈餘的現在，即使政府有心透過加稅的方式來解

決好些年後才會發生的財政問題，恐怕也很難現在就取得充分的社會共識，畢竟多數人只

會看到現在勞退基金尚有盈餘而質疑為此大幅加稅的必要性。因此，勞退基金隱藏性負債

的長期解決方案固然必須透過大幅度的稅賦改革像是復徵土地增值稅與證券交易所得稅，

惟此一長期解決方案必須有相當的社會共識才能夠順利推動，而社會共識與社會氛圍的形

塑有待勞退基金因為嬰兒潮世代開始退休而浮現巨額帳面虧損，因而，短期內應該推動的

解決方案主要在於促使各事業單位據實足額提撥其勞工退休金準備金，以及在合理範圍內

提高退休年齡並應針對體力性勞動與重大健康問題的部份設定必要的例外規範。



　　由於各國過去採取的公私部門退休制度不一以及國情不同，很難說有一個絕對較佳的

退休金給付制度，加上相關問題牽涉層面甚廣也非單一學期報告所能涵蓋，在此我們暫不

提出設想中最理想的退休金制度，僅就勞退基金隱藏性負債問題做一個儘可能全面性的檢

討，並分析幾個可能的解決方案以及各個方案比較合適的推動時機。



　　老有所終一向是華人社會的重要關懷，但在一個工業化的現代社會裡，這個關懷的實

現需要一個由國家管理的完善社會安全制度才有可能，人口學的變化使得過去的退休金制

度面臨衝擊而出現改革的需要，但不論如何，都應以使年長國民能夠獲得有品質有尊嚴的

老年生活為制度設計的核心關懷。

以健保支付制度改革健全醫療體系發展

去年夏天的文章，整理對於健保支付制度改革的一點個人看法，

關於現行健保支付制度的錯誤誘因機制如何扭曲了醫療體系的健全發展以及一些改革的觀點。


因為是舊文，一些論點仍有進一步調整和論述的必要，但就是先放著分享，


也歡迎醫藥領域的朋友們多多批評指教。









　　自全民健保開辦以來，此一「具社會福利性質的社會保險制度」幫助了許多台灣的弱勢


家庭不至於因病而貧，然而，給付制度的諸多問題，確實也影響了台灣醫療照護體制的良性


發展。健保支付制度的問題眾多，在此僅先探討醫療項目的給付部份，並就藥價差問題提出


一個可能的解決方案。

　

　　眾所周知，在台灣藥價支出佔健保支出的三分之一，許多人認為，這是因為台灣病人和


日本病人相似，習慣就診一定要拿到藥物否則便認為沒有得到診治，而藥價差也造成了少數


醫師利用其資訊不對稱的資訊優勢增加藥物處方以獲取利益，然而，一個必須澄清的事實是


，實證研究固然顯示，台灣民眾看診次數相較於其他有全民健保國家民眾都要多，而人均藥


價卻僅略微多些，事實上，藥價支出佔健保支出三分之一的真正原因是在於診察費、手術費


用等「專業諮詢與服務費用」在現行支付制度下被嚴重低估所造成的藥價支出看似相對較多


的現象，並非台灣相較於各國有非常嚴重的「藥價差」問題。



　　在齊頭式的支付制度下，像是各科的診察費用均同一而各項醫療服務的相對價格也未經


實證研究支持，造成健保開辦後部分較累人的專科像是內外婦兒等浮嚴重的人力荒。社會文


化轉變使包括醫師在內的台灣民眾開始注重生活品質固然是一個因素，但如果以經濟分析，


生活品質與收入間應該有一個「無異曲線」 (indifference curve) 的關係，因此，即使


醫師追求生活品質，但絕對是可以運用健保給付制度予以影響的。在美國，聯邦政府 Medicare


和各個民營健康保險組織 HMOs 的各科各項醫療服務的相對支付價格是經過實證研究各科各


項醫療服務的包括訓練成本、醫療服務成本、醫療糾紛風險等各種影響醫療服務的成本價格因


素來設算其 RBRVS (Resource-Based Relative Value Scale ) 來決定的，並非僅根據


經驗或者齊頭式的單一價格。然而，由於大多數人是風險厭惡者（risk aversion），單單只


是用RBRVS的方式計算，就已經忽視了外科醫師承擔了較高的醫療不確定性風險，而以經濟學的


觀點來看，承擔醫療不確定性及醫療糾紛風險是生產要素中的「企業家精神」，原本就應該有


較高的獲利，也就是說，即使是採取了 RBRVS 的相對值表仍然有可能低估了高風險服務的相


對值，更何況僅僅採取經驗式支付制度和齊一式的診察等費用支付方式的台灣全民健保支付制


度。

　　

　　然而，一方面健保經費有限而受限政治因素而調整保費不易，另方面，整體的專業諮詢與


服務的價格在台灣已是相對偏低，因而，一個比較可能的政策方向是，首先，必須透過實證研


究來建立本土的 RBRVS 相對值表，接著透過此一經實證研究的相對值表將各項醫療服務和各


科門診等服務區分為「優先調高給付項目」和「凍結調整給付項目」，並在二代健保的總額預


算經費估算中特別為此略為增加一些，或者在總額預算不特別為此增加的前提下，於將來的藥


價調整或部份給付項目價格調降或者經濟好轉保費收入增加之時，將增加或剩餘出來的資源挹


注優先給付科別與項目的各項醫療服務，而若有仍然不完全合於相對值表所建議的價格之處，


則保留以待將來有經費時優先增加給付，以期透過價格機制的運作來漸進解決這些人命攸關科


別的人才荒與將來可期待的因此造成的醫療品質問題。



　　同樣的，由於醫師在醫療市場上具有資訊不對稱的資訊優勢，加上在專業醫諮詢與服務項


目上的支付價格偏低，以及民眾對於醫師處方藥物的期待，部份醫院和醫師自然會透過開立不


見得百分百需要的藥物以賺取藥價差來彌補其目標所得的不足之處，此一現象在台灣確實是存


在的，但實證研究已顯示在台灣，其程度因醫療從業人員的良知以及健保局的諸多管制措施而


其實極為少數，然而，在資訊不對稱市場，僅透過藥價調查和藥價調整（調降）來處理藥價問


題將只會促使部份醫院與醫師傾向開立更多藥物或者替換藥價差較大藥物來補足原本較高藥物


給付價格下的藥價差額度，故而出現了第五次藥價調整後隔年總藥物價格不降反升的現象，而


由於會計和物流等問題，藥物實報實銷或健保局統一採購並不是十分容易達成的政策手段，也


容易形成侵害醫師專業的問題，過度地壓低藥價也可能造成部份重要藥物退出市場，也無助提


供誘因來使學名藥廠投入BA、BE等改善藥物品質的研究與本土藥品研發能力的發展。

　　

　　既然台灣醫院與醫師利用資訊優勢謀利的狀況並不嚴重，藥價差問題真正要解決而有益於


民眾健康的重點應該在於如何使向來被認為愛吃藥的台灣民眾少吃些不是百分百必要的藥物。


筆者認為，此一問題的解決仍然要回歸醫療市場的資訊不對稱特性並尊重與利用醫師的專業。


現在的健保給付制度在醫師的各項服務採取總額預算與浮動點值，但在藥物給付上卻採取一點


一元的保障制度，等於醫師的診察等專業諮詢與服務會受到點值浮動的影響，但其開立藥物所


獲取的藥價差卻不受點值浮動的影響，自然也就有少數醫療服務提供者透過開立藥物來獲取藥


價差。因此，一個可能的解決方案是，將藥品等的給付也納入浮動點值中計算，僅保障最少一


點值0.7-0.9元以免其不敷成本（依專利期原廠藥品和專利期後各種藥品的不同而保障不同，


專利期藥品應有較高的點值保障），如此，則醫師和醫院在開立藥物處方時因為其也是浮動點


值，開太多不一定賺得多，則自然會有較低的誘因去開立不見得完全必要的藥物，而在總額預


算不變或僅略為增加的情形下，預期浮動點值即使在將藥品費用納入後仍然不可能回升到一點


一元或者一元以上的情形，實質上在將藥品費用納入浮動點值計算後，預期將造成診察和手術


等專業服務的點值略微上升，總的來說，對於醫師和醫院的經營不至於造成重大的財務困難，


反而會因為減少了一小部份藥品處方的藥品成本支付而有額外的總額經費可使診察和手術等服


務的點值進一步增加而略微增加其淨收入，也更有財務誘因在病人就診要求開立藥物時耐心地


向其進行用藥衛教，從而使病人減少一小部份不是很必要的藥品使用，而醫師與醫院則因為專


業服務的浮動點值上升與藥品成本的部份減少而從醫療專業服務本身得到較先前合理的報酬。


當然，藥價問題千頭萬緒，絕非單一的政策手段可以處理的，也需要多管齊下的政策並進，像


是專利過期後的藥物逐年改為採取按成份別給付而不再過度考慮廠牌別，像是適度地持續進行


藥價調查和藥價調整等，在此僅就點值支付制度的部份提出一個可能有助於部份地改善社會大


眾極為關切而在每次健保調漲時就會被各界渲染抨擊的所謂「藥價差」問題的政策方案。

　　

　　此外，全民健保真正的目的不在於鼓勵民眾多生病多利用醫療資源，而在於促進民眾的健


康。因此，除了提供誘因促使醫療服務提供者提供更高品質的服務與更主動地進行衛教解說之


外，也應該提供各種誘因促使民眾在自我照護上有更積極的作為。例如，國健局可以透過實證


研究來製作民眾在每個年齡層時較有需要進行的各種健康檢查項目手冊，並可以主要的人口學


特性如性別和年齡等來製作，就好像各廠牌的機車會提供其在不同的里程數時應注意檢查更新


的零件的資訊，然後民眾若有依照此一手冊來進行健康自我照護如健康檢查，則可以稍微減少


其個人健保費的負擔，以財務誘因來促進民眾多注意自我健康照護，如此有助於促使民眾多多


注意身體健康，也有助於早期發現疾病與治療，減少在重大疾病末期才發現與治療的鉅額健保


支出。而在時常為民眾所批評的高診次利用部份，由於其中一大部份是老年的多重慢性患者，


則可以透過將來開辦的長期照護保險時可能會設置的專科護理師與社工師，在照顧失能個案之


餘，由健保局將其同時承辦的全民健保中的高診次個案轉介給長照保險的專科護理師與社工師


，由這些專業人員協助這些可能因為專業知識的不足而四處就醫的患者，養成固定的就醫習慣


，甚至可以為其尋覓在鄰近地區開業的家醫科或其他一般科醫師做為其醫療照護的主要服務提


供者，並在其需要專科服務時扮演提供資訊的 gate keeper 角色，同時也應為其推薦固定的


藥物綜合諮詢等服務以增進其用藥安全與健康，同時，也透過為這些高診次與慢性病患建立接


觸醫療服務的 general practitioner，而由此逐步協助民眾開始建立轉診制度的概念，以


減少不必要的醫療資源耗用並促進健康。



　　全民健保支付制度造成了醫療體系的諸多亂象，然而，由於醫療市場的資訊不對稱特性，


採取過度侵害專業自主的行政管制措施往往反而適得其反，而在病患方面，則應該體認病患需


要更多的專業資訊如不同性別與年齡層時應注意的健康問題與健康檢查項目，因此，在二代健


保的支付制度改革上，必須思考的是如何透過制度設計，尊重專業自主且提供民眾需要的醫療


資訊，設計制度誘因使民眾與醫療服務提供者都以有助於促進健康而非僅是使用醫療的方式來


利用全民健保的寶貴資源。